Subsídios estão na mira do governo

MME informou que apresentará um conjunto de medidas visando a redução estrutural das despesas da Conta de Desenvolvimento Energético.

O Governo Federal se prepara para dar mais um passo em direção à racionalização dos subsídios no setor elétrico, para felicidade de uns e arrepios de outros. Nos próximos meses, o Ministério de Minas e Energia (MME) informou que apresentará um conjunto de medidas visando a redução estrutural das despesas da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE). O fundo setorial é um dos principais responsáveis pelo aumento da tarifa de energia elétrica no país nos últimos anos, concentrando a maior parte dos encargos e subsídios existentes no setor.

“O segundo semestre do ano será muito importante para o setor elétrico”, avisou o secretário executivo da pasta, Paulo Pedrosa. “Boa parte do que está sendo discutido já tem base legal, porque a Lei 13.360/16 nos obrigou a aprovar um plano de redução de subsídios e encargos. Mesmo assim nada será feito criando imprevisibilidade para o passado. Não vamos alterar condições de agentes que já investiram. Esse aperfeiçoamento será feito com diálogo, com participação dos agentes e com previsibilidade”, garantiu o representante do governo, em entrevista exclusiva para a Agência CanalEnergia nesta semana.

A revisão dos subsídios no setor elétrico não será uma tarefa fácil. Grupos que recebem subvenções econômicas no setor de energia são amplamente articulados e contam com o apoio de deputados e senadores para mantê-los. Mesmo assim, nos últimos 12 meses, período em que ministro Fernando Coelho Filho (PSB-PE) assumiu a pasta, a nova equipe do MME tem conseguido importantes avanços nesse processo de racionalização de custos do setor.

Na conversão da Medida Provisória n° 735 para a Lei 13.360/16, o governo conseguiu que fosse aprovado um mecanismo para restringir a cobertura do custo de combustível das termelétricas movidas a carvão. A conta foi reduzida quase pela metade, de R$ 1 bilhão para algo próximo de R$ 550 milhões anuais a partir de 2017. O governo também conseguiu tirar a gestão da CDE e de outros fundos da Eletrobras e transferi-los para a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). A expectativa é que a medida dê mais eficiência e transparência para o uso dos recursos dos fundos setoriais. A CCEE assumiu essa gestão neste mês. Também a partir deste mês, o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) assume as atividades de previsão de carga e planejamento da operação dos Sistemas Isolados, em mais uma ação para dar mais eficiência ao setor. Além disso, a privatização de distribuidoras das regiões Norte e Nordeste deverão ajudar a elevar o benchmark do setor de distribuição. Durante anos, essas empresas consumiram bilhões em recursos financeiros dos fundos setoriais.

Revisão de subsídios virá sem mudar o passado – Paulo Pedrosa, do MME.

Outro importante avanço ocorreu na última quinta-feira, 11 de maio, com a publicação do Decreto n° 9047/17, que autoriza a Eletronorte a construir sozinha o linhão que vai interligar a capital Boa Vista (RR) com recursos da Conta de Consumo de Combustível (CCC). O investimento está estimado em R$ 1,5 bilhão. No longo prazo, essa interligação vai contribuir para reduzir os gastos com o pagamento do combustível das termelétricas da região Norte.

O governo também tentou eliminar o desconto da tarifa de transporte de energia concedidos às fontes eólica e biomassa, sob a justificativa que essas tecnologias de produção de energia já são competitivas, portanto, não precisariam continuar com o incentivo. Porém, o texto foi excluído ainda durante a tramitação da MP na Câmara dos Deputados após pressão dos agentes afetados.

Segundo a presidente executiva da Associação Brasileira de Energia Eólica (ABEEólia), Elbia Gannoum, o segmento não é contra a retirada do desconto da tarifa de transporte de energia para as fontes renováveis, desde que exista uma redução ou mesmo extinção de forma igualitária. “Este é nosso ponto principal. Quando a MP-735, por exemplo, veio com a possibilidade de acabar com subsídio na TUST e TUSD [tarifas do uso dos sistemas de transmissão e distribuição] apenas para eólica e biomassa, mas mantendo para outras, obviamente não estávamos de acordo. Mas se a conversa é a retirada ou diminuição igualitária, estamos completamente de acordo e inclusive acreditamos que é uma discussão necessária”, argumentou.

Os agentes do setor de carvão, representados pela Associação Brasileira do Carvão Mineral (ABCM), também tentaram contornar os efeitos da MP 735 ao incluir no texto um plano para modernizar as usinas a carvão existentes. Porém, a sugestão acabou sendo vetada pelo presidente Michel Temer. Segundo Fernando Luiz Zancan, presidente da entidade, o texto foi rejeitado por “uma visão equivocada do Ministério de Meio Ambiente”, por achar que a medida provocaria uma ampliação das termelétricas a carvão. “Continuamos defendo que a forma de reduzir o custo do carvão na CDE é substituindo as usinas atuais por outras mais eficientes. ”

Neste ponto, é importante frisar que apesar de mais poluentes que as usinas hidrelétricas, eólicas ou biomassa, as termelétricas (carvão, gás e óleo) são fundamentais para a segurança do sistema elétrico nacional. Em tempos de escassez hídrica, são essas usinas que garantem potência e uma reposta rápida para o atendimento da demanda elétrica em caso de picos de consumo. Localmente, as minas de carvão são muito importantes para a econômica de estados como Santa Catarina, gerando emprego e renda para a população da região. “Carvão não é subsídio, é uma forma de manter a produção do combustível e as unidades aptas a poderem gerar energia no momento necessário”, defendeu Zancan.

País ainda precisará do carvão no futuro – Fernando Zancan, da ABCM.

A matriz de geração do carvão em atividade no Brasil soma 3.353 MW de potência ou 13,41% da matriz fóssil, segundo dados da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Cerca de 1.750 MW são usinas que usam o carvão nacional, mas esse mercado está em processo de redução gradativa, uma vez que alguns projetos estão sendo descontinuados e a fonte não consegue viabilizar novas usinas nos leilões promovidos pelo governo. Zancan teme que a mineração subterrânea de carvão em Santa Catarina acabe em um futuro próximo. “Vão acabar com indústria mineira de carvão e no ano de 2035 vão precisar reativar essa indústria para atender a demanda energética do país. Precisamos ter uma política para o carvão.”

Estudo divulgado em dezembro de 2016 pela Agência Internacional de Energia (AIE) aponta que o carvão perderá espaço na matriz elétrica mundial, porém continuará sendo uma fonte relevante. Pelos cálculos da agência, a participação do carvão no mix de geração de energia no mundo cairá para 36% até 2021, ante os 41% de 2014, em função do crescimento das energias renováveis e do foco na eficiência energética. O diretor de mercados de energia e segurança da AIE, Keisuke Sadamori, entende que é muito cedo para dizer que este é o fim do carvão, mesmo sendo combatido por diversas regiões em decorrência de seu impacto ambiental.

A ESCALA DOS SUBSÍDIOS E A PERDA DE COMPETIVIDADE DA INDÚSTRIA BRASILEIRA

A energia elétrica está na base da cadeia produtiva. Dessa forma, o aumento da tarifa de eletricidade provoca um efeito multiplicador prejudicial para a competitividade da economia do país. Informações da Aneel mostram que a fatura média de energia do Brasil (que chegou a ser de R$ 211,72 em abril de 2013 em função do intervencionismo do governo da ex-presidente Dilma Rousseff) passou para R$ 315,53 em março de 2015 após o governo deixar de controlar os preços. Também contribui para essa escalada da tarifa de energia o aumento dos custos de produção de energia provocados pela crise hídrica que assola o país desde 2014.

A tarifa de energia é composta por um complexo emaranhado de custos, os quais envolvem os custos de geração, transporte de energia (transmissão e distribuição) e um terceiro bloco formado por encargos, tributos e impostos. Levantamento feito pela Associação Brasileira de Distribuição de Energia Elétrica (Abradee) mostra que em 2016 a rubrica “encargos e tributos” respondeu por 42,1% da estrutura de custos da conta de luz.

Ao longo dos últimos 15 anos, os encargos setoriais ganharam maior participação na receita total das 63 principais distribuidoras de energia elétrica. Essa participação era de 7,37% em 2001 e atingiu seu maior patamar em 2011 (14,78%). Depois da edição da Medida Provisória 579/12, que mudou as regras para a renovação das concessões de geração e transmissão com contratos vencidos, essa participação dos encargos na receita das distribuidoras despencou para 12,55% em 2012 e depois para 7,10% em 2013, ainda segundo dados da Abradee. Após a reeleição da ex-presidente Dilma Rousseff em 2014, a realidade dos custos veio à tona, e a participação dos encargos na receita das distribuidoras deu um salto para 24,59% naquele ano e depois para 23,95% em 2015.

Em síntese, os encargos e subsídios do setor elétrico estão refletidos na Conta de Desenvolvimento Energético. A CDE reúne um conjunto de siglas ((RGR, CCC, Proinfa) que servem, dentre outras finalidades, para promover a universalização do serviço de energia elétrica no país, custear descontos nas tarifas concedidos aos consumidores rural e residencial baixa renda, garantir a competitividade das fontes eólica, pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, gás natural e carvão mineral, prover recursos para indenização de ativos.

Antes da MP579, a CDE teve um custo de aproximadamente R$ 22,3 bilhões acumulados entre 2004 e 2013. Porém, entre 2013 e 2016 houve um salto para R$ 75,7 bilhões, sendo que R$ 20,26 bilhões foram cobertos com repasses do Tesouro Nacional, de acordo com registros da Aneel. Como esse encargo é cobrado de todos os consumidores de energia elétrica, essa escalada de custos da CDE provocou uma reação imediata do mercado. Diversas empresas entram com ações na Justiça questionando a cobrança de parte da CDE, perturbando ainda mais o ambiente econômico do setor.

Uma das ações mais impactantes (e que está vigente até hoje) foi movida em 2015 pela Associação Brasileira de Grandes Consumidores Indústrias de Energia e de Consumidores Livres (Abrace). A entidade questionou parte da cobrança da CDE. Entre 2015 e 2016, a Abrace conseguiu que seus associados (industriais como Gerdau, Braskem, Ambev, Votorantim, Cargill, Coteminas, Vale) deixassem de pagar cerca de R$ 3,4 bilhões a título de CDE.  Em 2017, os subsídios arcados pela CDE deverão atingir R$ 13,9 bilhões. “A CDE dever ser o primeiro subsídio a ser olhado com lupa pelo Governo Federal”, disse Edvaldo Santana, ex-diretor da Aneel e atual presidente da Abrace.
Segundo o especialista, os subsídios e os subsídios “travestidos de encargos” representam algo perto de 15% da tarifa paga pelo consumidor brasileiro. Santana explica que é impensável acreditar que os subsídios serão totalmente extintos no setor, até porque muitos precisam ser mantidos e são justificados. Para ele, já seria uma boa notícia se o governo conseguisse ao menos definir um plano de ação real que indicasse uma redução gradual dos subsídios para o futuro.
O diretor geral da Aneel, Romeu Donizete Rufino, disse que apoia a iniciativa do governo, lembrando que um dos motivos do setor elétrico estar judicializado é justamente pelos questionamentos envolvendo a eficiência do uso de recursos da CDE. “Eu mais que apoio, eu reivindico e em insisto que haja uma reavaliação dos subsídios no setor elétrico. Tem subsídios que não faz nenhum sentido…. No Brasil é isso, você dá um subsídio e nunca mais tira”, criticou.
Na opinião de Ricardo Lima, sócio-diretor da Tempo Presente e ex-conselheiro da CCEE, os subsídios são ruins para o setor porque escondem ineficiências. Para ele, não é justo fazer o consumidor de energia pagar por uma política pública, seja ela de interesse social, regional, seja ambiental. “Fazer política pública sem que o consumidor esteja ciente disso já é uma grande distorção. Se é uma política de Estado, não deveria ser o consumidor de energia responsável por pagar essa conta. De alguma forma você está tirando a competividade da economia brasileira, tornando os produtos importados mais competitivos. Portanto, é um falso incentivo. ”

Subsídios escondem ineficiências – Ricardo Lima, da Tempo Presente.

“O fato é que o consumidor paga por subsídios desnecessários e que precisam ser revistos”, defendeu Carlos Faria, presidente da Associação Nacional dos Consumidores de Energia (Anace). “Temos uma das contas de energia mais cara do mundo e isso acontece porque 50% da fatura são impostos, taxas, subsídios e encargos. Não é de hoje que a Anace vem questionando a forma como esses encargos são cobrados na conta de energia. Isso está embutido naquela visão de que o modelo atual do setor precisa ser revisto. Precisamos ser verdadeiramente competitivos. Essa postura do governo em relação ao subsídio nos dá a esperança que esteja surgindo uma consciência de que o setor elétrico precisa ser competitivo. Da forma como estamos, nossa indústria não é competitiva. ”

Faria pede que essa transição seja feita de forma transparente, com diálogo com o setor e sem alterar condições de contratos vigentes. “Na nossa visão, os subsídios podem existir, desde que tenha início e fim. Atrelado a isso, a gente precisa saber o que eles estão trazendo de volta para a sociedade, porque é só dessa forma que se justifica a existência desses subsídios. ”

Consultor legislativo do Ministério de Minas e Energia no Senado Federal desde 2002, Edmundo Montalvão é um estudioso do assunto. Entre 2008 e 2009, quanto houve um grande movimento da sociedade organizada insatisfeita com o aumento das tarifas bem acima da inflação, Montalvão realizou um estudo, intitulado de “Impacto de Tributos, Encargos e Subsídios Setoriais Sobre as Contas de Luz dos Consumidores (set/2009)”, e concluiu que os agentes do setor elétrico deveriam defender a transferência, para o contribuinte, dos subsídios pagos pelo consumidor de energia.

Para ele, a manutenção desses benefícios na conta de energia é explicada de forma muito simples. O custeio desses benefícios através de recursos fiscais é muito mais vigiado pela sociedade porque os orçamentos dos entes federativos são anualmente auditados pelos poderes legislativos. Uma vez alocados na União, não haveria garantias que esses recursos presentes em um determinado momento estariam disponíveis no ano seguinte. “Em face disso, há uma facilidade em jogar para lei. Uma vez estabelecido em lei, permanece, por vezes, indefinidamente, como acontece com boa parte dos subsídios no setor elétrico. Isso é um dos grandes problemas. Os subsídios deveriam ser temporários e formatos de uma maneira criteriosa, mas não é isso que acontece no setor elétrico.”

Subsídios precisam ter início e fim – Edmundo Montalvão, consultor legislativo

Em outro estudo, intitulado de “Descontos na Tust e na Tusd para Fontes Incentivas: uma avaliação (fev/2015)”, Montalvão, em parceria com o economista Rutelly Marques da Silva, também consultor legislativo do Senado, defende o fim dos incentivos para a fonte eólica, por considerar que a tecnologia já atingiu maturidade e competitividade no país. “O setor elétrico precisa respeitar os princípios da economia. E um dos princípios é que os recursos precisam ter alocação ótima e os subsídios distorcem isso”.

Para ele, o desconto na Tusd e na Tusd para as fontes renováveis nunca deveria ter sido criado. “Foi criado por sugestão de agentes junto aos parlamentares. Muito melhor teria sido remunerar as fontes alternativas através do reconhecimento das externalidades. É preciso esclarecer que a gente não preconiza que as fontes alternativas não tenham incentivos. A gente defende que os incentivos sejam modelados de forma correta. No nosso entender, eólica não precisa de mais incentivo. ”
“A energia elétrica está na base da produção, é um insumo fundamental. E toda distorção que ocorre num insumo que é base da produção vai se replicando na economia de uma forma a distorcer ainda mais. Um dos itens que precisa ser ajustado urgentemente no Brasil é a questão dos subsídios cruzados”, concluiu Montalvão.

CONTROLE SOCIAL

Uma das estratégias do governo para racionalizar os subsídios no setor elétrico será a divulgação dos dados dos beneficiados, assim como aconteceu com o programa Bolsa Família. A premissão é que ao tonar público os nomes dos beneficiados, a sociedade ajude na fiscalização do uso dos recursos.
Pela regra atual, são beneficiados com algum tipo de subsídio: os consumidores localizados nos sistemas isolados; produtores de carvão mineral e geradores termelétricos que utilizam esse insumo; consumidores de baixa renda; famílias que tenham moradores que recebam assistência social continuada; consumidores que podem adquirir energia de fontes incentivadas; consumidores rurais; consumidores irrigantes e agricultores; consumidores prestadores de serviço público de água, esgoto e saneamento; beneficiários do programa Luz para Todos e distribuidoras de pequeno porte (cooperativas, permissionárias ou concessionárias).

Até 2014, mais de 13,1 milhões de unidades consumidoras participavam do programa de tarifa social, sendo a maioria na região Nordeste No entanto, no início de 2015, o Governo Federal excluiu cerca de 5,8 milhões unidades da tarifa social, uma vez que estes não estavam mais enquadrados nas regras para receber o benefício. Segundo a Aneel, haviam 8,7 milhões de unidades consumidoras cadastradas na tarifa social em março de 2017.

Ineficiência da gestão pública não pode penalizar o produtor rural – Helvecio Saturnino, da ABID

O presidente da Associação Brasileira de Irrigação e Drenagem (ABID), Helvecio Mattana Saturnino, defendeu os descontos da tarifa de energia para o produtor rural. Os processos de irrigação das culturas têm um uso intensivo de energia elétrica e o aumento nesse insumo encarece os custos de produção dos alimentos. Adicionalmente, ele lembrou que o consumidor rural usa a energia de madrugada, aproveitando um recurso no momento em que o país não está consumindo muita energia.

“Não entendo que exista subsídios. O que existe é que quanto ninguém está utilizando a energia é dito ao produtor que ele pode ter um rebate do custo, o que faz com que ele vá trabalhar durante a noite para manter suas atividades funcionando. Há uma conjugação inteligente”, disse ele, lembrando que o produtor rural tem uma participação importante na gestão das bacias hidrográficas do país. “É justamente no espaço rural que temos as maiores oportunidades de regularizar o fluxo hídrico ao longo do ano.”

Saturnino concorda que o governo deve zelar pelo uso dos recursos do setor elétrico. Reconhece que apenas quem está legalmente enquadrado dentro das regras deveriam receber os descontos. Porém, pede que o governo tenha cuidado para não penalizar o produtor por ineficiências da administração pública. Ele destacou que muitos produtores atuam de forma irregular não por dolo, mas porque a burocracia para conseguir a documentação necessária dificulta as boas práticas. “O produtor está tentando se organizar, mas a burocracia faz com que aquilo seja muito mais demorado e a atividade dele não pode esperar. ”