Bandeira branca. Urgente!

As bandeiras padecem de uma falha muito grave de concepção, sendo necessária muita humildade acadêmica e generosidade no trato da coisa pública para aceitar esse resultado.

Estranho! É o adjetivo que melhor simboliza o ambiente do setor elétrico para os consumidores. Vem assim desde de 2014, sendo aprofundado com os custos da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), em 2015, indenização das transmissoras, em 2017, e culmina agora com a séria restrição de oferta e com as perspectivas de grandes aumentos dos custos em 2018. A indústria eletrointensiva já não consegue gerar empregos, tendo, em alguns casos, que substituir um novo projeto pelos custos da compra de energia.

Jamais o ambiente fora tão estranho. Com efeito, na reunião pública da Diretoria da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) do dia 24 de outubro, quando se discutia os aprimoramentos na metodologia das bandeiras tarifárias, saltaram aos olhos as desvantagens do consumidor e a deturpação desse mecanismo, em princípio uma boa ideia. Tanto na apresentação técnica (da ANEEL) quanto na sustentação oral, preponderavam argumentos, com roupagem de uma certa complexidade técnica, para coisas do tipo “a melhor métrica para não errar na arrecadação” ou mesmo para “minimizar os impactos financeiros nas distribuidoras”. Esses impactos eram repetidamente chamados de “problemas de caixa”. Teve até um argumento, rebatido pelo Relator, em que era melhor errar para mais, para arrecadar mais.

As distribuidoras, que vendem energia para os consumidores, não falavam por eles, e sequer foi percebido algum constrangimento. A palavra consumidor só surgiu, duas ou três vezes, nas falas do Relator e do Diretor-Geral da ANEEL. O clima era de “farinha pouca, meu pirão primeiro”, sendo os consumidores, supostamente a razão de ser (?) das distribuidoras, apenas uma fonte de caixa, vulnerável à “melhor métrica”. Mas isso não parecia estranho, como também já não é anormal aumentar os custos de transmissão ou incluir novos penduricalhos na CDE.

O setor elétrico brasileiro, já se sabe disso há tempos, é coisa para profissional. Mas profissionais que também compreendam suas regras, as quais estão longe de ter qualquer lógica econômica, e até mesmo técnica. Há muito desprezamos princípios econômicos fundamentais, como o da escassez, e, depois dos anos de 1990, apenas muito raramente, e põe raro nisso, as decisões levam em conta a coerência dos custos. O déficit das bandeiras tarifárias é um desses casos. A cada dia, com o passar do tempo, fica mais difícil entender para que elas servem. Não se sabe se têm como objetivo sinalizar para os consumidores o aumento dos custos ou se apenas é um generoso artifício para gerar caixa para as distribuidoras, para que estas suportem os custos adicionais do mercado de curto prazo. A propósito, foi assim que as bandeiras foram retratadas pelos jornais do dia 25 de outubro de 2017. Todos os grandes jornais, e nada pareceu estranho.

O Regulador também não nos deixa evidente se as bandeiras são ou não eficazes para sinalizar a elevação dos custos da energia. Talvez até disso a Agência não precise, porque os eventuais efeitos sobre a carga não são considerados no cálculo dos custos marginais de curto prazo. As bandeiras, na prática, são inócuas em relação à carga, isto é, não têm qualquer reflexo sobre o comportamento do consumidor, como fica claro ao longo desses 34 meses de aplicação. Assim, apenas os muito profissionais nos meandros tarifários podem entender a insistência nesse mecanismo de antecipação dos custos de compra de energia, pois seu único efeito conhecido é o aumento das tarifas. Ou não?

Um detalhe emblemático, que muito bem sintetiza o cenário que as autoridades simplificam como “déficit das bandeiras”: apenas as distribuidoras fizeram sustentação oral na reunião da diretoria da ANEEL. E não poderia ser diferente, pois o problema fora assim formulado, ou seja, para resolver o problema de caixa do repassador da energia. É uma irrefutável demonstração do desequilíbrio em desfavor do consumo, como já ocorrera no caso da indenização das transmissoras e no uso dos recursos da Reserva Global de Reversão. Se não fossem as falas do Relator e do Diretor-Geral da ANEEL, alertando que o objetivo das bandeiras é também o incentivo ao uso racional da energia quando ela se torna escassa, iria por água abaixo, sem trocadilho, a esperança de uma análise equidistante. Até parecia que a ANEEL já tinha jogado a toalha, tal era o desalento com mais uma frustração de expectativas, com mais um custo.

São coerentes os aprimoramentos propostos pela ANEEL. Mas não resolverão o problema. As bandeiras padecem de uma falha muito grave de concepção, sendo necessária muita humildade acadêmica e generosidade no trato da coisa pública para aceitar esse resultado. O primeiro problema, o mais dramático, pouco óbvio para leigos, consiste na relação entre risco e custos, o que tem tudo a ver com a justiça tarifária – negligenciada nos últimos tempos. Os consumidores, por força de lei, são obrigados a contratar, ex-ante, 100% da energia que precisarão. Atendem a essa exigência ao adquirir energia em leilões realizados pelo governo. É com essa compra que são viabilizados financeiramente os investimentos. Em outras palavras, quando os consumidores compram antecipadamente 100% da energia que utilizarão tornam exequível a expansão da capacidade instalada, minimizando riscos e custos.

Porém, apesar de respaldarem a minimização dos riscos e favorecerem a expansão, em tempo real a coisa não acontece assim para os consumidores. A saber, dada a escassez de água, que aumenta os custos da energia no mercado de curto prazo, os consumidores, se quiserem ter acesso à energia que já contrataram, precisam pagar novamente. O veículo para isso é a bandeira tarifária. Por exemplo, em outubro de 2017, quando o preço de liquidação das diferenças (PLD) estava em seu valor máximo, os consumidores regulados, mesmo 100% (ou mais) contratados, pagavam um adicional de R$ 3,5/MWh, e depois R$ 5/MWh, para cada 100 kWh consumidos. Em uma conta de 100 kWh, isso representa um aumento de mais de 10%.

Isto nada mais é do que uma injustiça tarifária. A equação do leilão não contempla o risco hidrológico como sendo um custo atribuído ao consumidor. O consumidor, nestas circunstâncias, não deve pagar um adicional para ter acesso àquilo que já contratara. O consumidor, livre ou regulado, já paga pela energia de reserva, pelo despacho por segurança, cuja justificativa é a minimização dos riscos de abastecimento.

Dessa maneira, a questão deveria ser formulada de outra maneira: “como a energia já foi contratada e o Poder Concedente, o Regulador, as geradoras e as distribuidoras não a tem em quantidade suficiente, o consumidor teria um prêmio para consumi-la a menor”. Esta deveria ser a lógica aplicada, pois é ela que representa a relação comercial entre o que foi contratado, e a que preço, e o que está sendo entregue. Se tal lógica não pode ser obedecida, é impróprio obrigar que os consumidores contratem 100%, muito menos ex-ante. Pelas equações articuladas ex-post e aprimoradas com artifícios como as bandeiras tarifárias, continua sendo dos consumidores os custos adicionais de a(s) outra(s) partes não honrarem o contrato. Para o consumidor o negócio passa a ser a qualquer custo. É isso que o leva ser o elo mais vulnerável no cenário de “farinha pouca, meu pirão primeiro”. Assim, qual a vantagem de contratar 100% antes?

As distribuidoras também não têm boa vida. A compra da energia é para elas pass-through, sendo inadequado que assumam os riscos de uma exposição exagerada ao mercado de curto prazo. Parece, então, que estamos diante de um problema sem solução. Se os riscos não podem ser alocados aos consumidores, que estão 100% contratados e a um preço combinado bem antes, e também não podem ser carregados pelas distribuidoras, que assinam os contratos de compra e venda com as usinas, então de quem é a conta?

Aqui vem o segundo problema de concepção, no caso não só das bandeiras, mas do modelo comercial como um todo. Os riscos e os custos estão erroneamente alocados. As distribuidoras, no modelo atual, são meras tomadoras de preços e atuam em um ambiente excessivamente regulado. Além disso, as intricadas e, por diversas vezes, complexas regras de compra e venda de energia não asseguram que o produto adquirido será entregue. Pior do que isso: tais regras são quase sempre interpretadas contra o consumidor, repassando-lhe os custos dos atrasos de obras e da escassez de recursos hídricos, apenas para ficar nesses dois casos. Já se fala até em uma ajuda do Tesouro para as distribuidoras, o que preocupa. A última vez que falaram disso sobrou em empréstimo de R$ 25 bilhões para os consumidores pagarem.

Os consumidores sequer têm como se defender de todas essas “melhores métricas”. Suas compras são compulsórias. Só uma parte deles possui instrumentos para escolher de quem comprar energia. Lhes vende energia aquelas mesmas distribuidoras que o usam como fonte de caixa, cuja estratégia, para o caso das bandeiras tarifárias, é errar para mais, para arrecadar mais.

Não há, então, outra saída, a não ser a criação de mecanismos que estimulem a competição, nos moldes discutidos na Consulta Pública 33, do Ministério de Minas e Energia. Talvez esteja ali a trégua necessária, que, por isso, não pode demorar muito. É impossível se conviver com cenários em que a solução para tudo implica, por exemplo, mais aumento da CDE, seriamente afetada pelos custos Eletrobrás e por outros desequilíbrios setoriais.

O consumidor, de maneira geral, está no corner, acuado, quase sem respiração, como um lutador que apanha sem parar, sem esboçar qualquer defesa, como se seus braços estivessem atados. É uma “surra técnica”, muito utilizada na busca de confissões. Não deixam marcas visíveis. Mas o consumidor, invadido por uma saudade (da modicidade tarifária, por exemplo), como diria Dalva de Oliveira em sua marcha de carnaval, ainda tem forças para acenar a bandeira branca, em um pedido urgente de paz, em uma guerra para a qual é conduzido. Ainda consegue apelar pela racionalidade, que também tem suas “métricas” e podem ajudar na defesa do fim de uma hostilidade para a qual o consumidor jamais deu causa.